论我国医药流通改革存在的问题与对策

摘要：我国医药流通改革已近30年，医药流通政策几经变迁。在为保障公众基本用药权利、促进医药产业健康发展的同时，也引发了流通体制、市场机制等方面的诸多问题，面临着政府监管低效和市场调节失灵的双重困境。随着我国医药卫生体制改革的深入，指明了坚持市场化导向，转变政府职能。提高医药流通主体竞争力，从根本上突破因境的改革方向。

关键词：医药流通，政策。对策

    我国医药流通体制改革萌动于1981年，正式开始于1984年，中间几经变迁，直至2009年国家基本药物制度实施工作正式启动。1984年、1999年国家推出一系列对药品-流通改革和发展具有莺要影响的政策，从而使我国医药流通改革发展脉络呈现出比较清晰的阶段性特征。第一阶段，1950年代初到1984年实行的是计划经济体制下高度集中的医药流通体制(也称医药调拨体制)，从一定程度上促进r药品流通的有序发展，但存在的多级批发模式造成了药品流通效率低下，导致药品价格增高，行业内缺乏竞争等问题。第二阶段，1984年到1999年我国的医药流通格局进入由封闭到开放、由集中到分散的过渡期，形成多渠道、少环节的医药流通体制，从整体上促进j’我国医药工业和医药商业的繁荣和发展，但也存在流通质量低下、流通费用和药品价格高等不足。第三阶段，1999年到2004年，医药流通业打破垄断进入全面市场竞争的时期，形成了新的流通模式，药品市场由以前的卖方市场逐步转变为买方市场，也造成医药流通企业分散竞争，市场调节机制扭曲和市场无序现象。第四阶段，2004年后国家对药品流通加大调整力度，现代化的医药物流蓬勃发展。医药流通体制改革取得重大进展。这种改革特别是国家基本药物制度的完善，顺应国际医药流通业的发展趋势，帮助医药流通主体实现自身的发展壮大，为探索出实现提高人民健康水平综合制度安排做出了不懈的努力。纵观中国整个医药流通体制改革，为保证人民群众基本用药、促进医药产业健康发展做出了积极贡献，但也存在医药价格不合理增长等问题，医药流

通面临着政府监管低效和市场调节失灵的双重困境。认真分析

我国医药流通体制改革各类政策，必将促进从根本上突破医药

流通体制改革的困境，从而选择相对优化的改革路径，解决好这

一关系民生的重大现实问题。

1当前我国医药流通改革政策带来的主要问题

1．1政府对医药流通行业管制不当，定位不清晰，导致产业政策不成熟。行业发展缺少整体规划

    目前，医药相关体制改革在缓慢推进中，医药流通领域中存在着信息失真和不对称的．问题，政府不能高效地制定和执行相关决策，整个医药流通行业得不到政府的足够重视，得不到科学的宏观调控。严重影响了行业健康发展。一方面，药品作为特殊商品，有公共产品和企业行为“双重特性”，使得政府对于医药流通业的定性一直模糊不清。另一方面。医药流通管理体制不清晰，原来医药归医药管理局管，医药管理局改为药监局后，管理就显得不清晰了，从国家各部委的职能来看，工信部的消费品工业司医药处似乎承担了医药行业的管理职能，但更多的是对医药工业的管理，商务部商贸服务司也不负责医药流通。这样就导致了国家对医药物流的建设缺乏统一的规划。

1．2医药流通市场壁垒虚设，市场主体行为混乱，流通企业恶性竞争

   医药流通市场的门槛虽有药品经营质量管理规范(Good Supply Practice，GSP)认证，但准入规则虚化，突出表现为：一是我国制药企业的数量大大超过了药品消费市场的承载能力，导致了市场资源配置严重偏离“帕累托”最优状态，企业要生存并获得竞争优势，只有靠寻租、商业贿赂、回扣等非正常竞争手段来获得“差异化”竞争优势，从而导致竞争无序。二是分散竞争也带来企业规模小、竞争力差等恶果，无休止的价格大战扰乱了市场秩序，损失了社会福利。流通企业内部相互降价为了削减库存、加速流通，出现了销量与亏损正比增长的恶性循环。价格大战使流通企业的毛利降到行业平均成本甚至边际成本之下。流通企业的剩余大量减少。并且减少的幅度超过了患者剩余增加的幅度，造成了全社会福利的净损失1．3流通企业物流运营模式落后，管理绩效低

    现阶段我国物流网络缺乏统一规划，未形成全国性布局，核心竞争力无法形成。医药生产企业、批发企业以及零售企业按照自己的意图．重复投资建设各自的物流中心和枢纽。物流各环节无法有效链接，无形中提高了建设及经营成本；存在着物流需求的相对不足，物流资源相对过剩的现象，由于医疗体制改革不到位，大约80％的药品还是通过医院销售，医药生产供大于求，医院无存货压力，医药公司无法实现与医院的资源共享。同时，国内仓储设施、运输设施、人力等物流资源相对过剩，由于信息资源不能共享，没有与相关客户建立信息平台共享系统，无法提供全方位的物流服务。另外，由于我国药品流通体系仍然以传统流通主体为主，电子商务条件下的新型市场中介组织的产生和发展所需要的条件还不完伞具备。

2当前我国医药流通改革政策存在问题的主要原因

   概括地说，我国医药流通正面临着政府监管低效和市场调节失灵的双重困境：医疗卫生体制改革推进缓慢．体制调整变革的任务艰巨。相关制度不规范、不完备；行业环境不健全、发展不健康，市场流通中垄断严重和信息不对称，都成为制约我国医药流通可持续发展的桎梏。

2．1政府管理部门监管低效

   在我国推行的医疗体制的改革中，各级政府卫生管理部门基本上是当地国有独资医院的“总院长”。既管医院又办医院，更多角色是国有医院利益代言人，实践中自觉不自觉地偏袒医院，和医院的各种利益纠葛在一起，从而造成了医疗体制的制度缺陷．并由此引发了药品流通的诸多问题。

2．1．1原来的“以药养医”医疗补偿机制不合理

    长期以来，我国的医药有关政策明确允许医院以15％的药品进销差价来弥补亏空，推行“以药养医”的补偿机制。这样的政策和补偿机制。推动药价虚高，扩大医院盈利，医院工作人员的收入随之水涨船高。有研究表明。近年来医院的药品收入占总收入达40％～60％，卖药成为医院的主要收入来源。

2．1．2单独定价、新药审批制度存在缺陷。药品价格管制失灵

    长期以来，我国药品定价主要采取社会平均成本加成和“高进高出、低进低出”的政策，本来就不合理的最高零售价格反而为虚高的药价找到合法的借口，同时推动流通环节中腐败行为的盛行。2000年《关于改革药品价格管理的意见的通知》规定单独定价情形，为生产企业规避价格监管以及寻租行为留下了制度空间，许多制药企业对在SFDA注册新药乐此不疲．创新不强的“新药”屡屡得到较高定价。使得许多药品生产企业为了规避降价政策的限制。努力通过改变剂型和／或包装来开发“新”产品，价格一路飙升。严重扰乱了药品市场的秩序¨o。

2．1．3药品集中招标采购制度执行偏离制度设计意图

   药品集中招标采购政策的本意是规范药品流通秩序，在药品流通领域引进公平的竞争机制。在取得一些成效的同时，它的缺陷也日益清晰地暴露出来：在操作上不能按照严格规定，缺乏监督，一旦中标的药品马上会从市场上消失；在执行中忽略了对医院补偿长效机制的建立，有损医院和医生的利益。遭到医疗机构的变相抵制，医疗机构垄断地位导致的寻租行为开始突现，中标药品因在价格上较低。医药代表没有更多的利润空间．医生因无利可图也不开这些中标药品，这些药品最终退出药品市场；医疗卫生主管部门对医疗机构干预过多，卫生机构利用自己在药品招标过程中的权力，将配送资格“分配”给自己的所属单位，丧失了客观中立的地位，在社会公众心目中失去了信任。

2．2市场运行机制调控失灵

   我国药品流通市场调节失灵突出表现在药品消费环节的信息不对称和终端销售环节的垄断机制两方面。

2．2．1药品消费中信息不对称

   由于药品的特殊性，对药品的需求在消费者患病时才产生，药品消费中存在着严重的信息不对称，这使得使患者无法判断药品及医疗服务的必要性和真实价值。与此形成对比的是。医药代表对医生的激励约束机制。给医生的回扣都是按其处方量每周清账、按月结算，许多医生妥协于群体压力，药价就在这种带金销售的模式下一路攀升，滋生了严重的行业腐败之风。

2．2．2 医院对终端销售市场形成垄断

   医院既是医疗服务提供者，又是药品销售者，这种双重身份决定了医院在药品销售中处于双边垄断地位，众多的医药企业和经销商处于劣势只能满足医院关于医药要求。医疗实践中，患者处于信息和专业的绝对劣势。医院对患者过度医疗和多用药、用高价药，从而迫使企业虚高定价。进一步加剧了竞争的非均衡性。医院的双重垄断地位导致了市场需求信号失真，不能反映真实需求，本来就稀缺的有限资源向高价药品汇集，在造成全社会医药资源巨大浪费的间时，不能为人们的健康提供保障，反而影响医药产业的健康持续发展。

3对我国医药流通改革政策的展望

    一方面，我们要清醒地认识制约我国医药流通体制改革进程的各种不利因素，另一方面，必须坚定从根本上突破医药流通体制改革的困境的决心。选择相对优化的改革路径。解决好这一关系民生的重大现实问题。

3．1完善我国医药流通体制的制度基础

3．1．1 建立健全药品价格公示制度，完善新药审批与药品定价制度

    在现有体制的约束下，要以多元化的药品价格管制体系来取代现行的简单地药品限价管制，进一步改革和完善现行药品定价制度体系，向定价规则科学化、定价程序规范化和透明化、定价组织完备化的方向推进，特别是做好新药审批和单独定价制度执行工作，杜绝漏洞，使药品的价格形成机制更加科学合理。从而实现政府对药品价格的有效监管。

3．1．2完善药品集中招标采购制度

    要从改革和打破医院垄断地位和“以药养医”医疗补偿机制人手，推进医疗机构、医疗保障等许多方面的制度设计和实施，斩断利益链条．彻底改变医院倾向于选择高价药品不利局面；努力改变由于招标层次较低。药品流通链超长『『ii导致中标药品高价的现状；加大对药品招标采购过程中滥收费行为的整治力度。倡导实施阳光操作，最大限度地抑制招标过程中的暗箱操作和腐败行为。另外，在药品招标工作中加强招标中介组织的作用，规范招标操作过程，加强药品招标评价体系建设。

3．2行业竞争逐步规范，市场的无序状态彻底改变

3．2．1实行医药分业，形成以零售药店为购药主渠道的新格局

   要认真解决《国家基本药物目录》和《国家基本医疗保险目录》、《农村合作医疗药物目录》以及国家基本药物与国家定价药品之间的关系。原则上，国家基本药物应全部进入《国家医疗保险目录》，各地医保部门根据具体情况呵以酌减。同时，国家控制的价格药品，也应当限于基本药物。其余药品价格通过市场或谈判来解决，可以根据药品供需情况、生产成本、产品质量品牌、采销数量。付款方式、仿制药还是专利药等有所变化。

3．2．2优化组织结构。合理布局

    产业垄断化、企业寡头化、经营规模化已经成为国际医药物流产业的总体特点和发展趋势。要促进医药流通业优化组织结构，通过企业间的并购联合，实现组织优化结构、合理布局，政府还要提高市场准入门槛和产品质量认证标准，推行在生产和流通领域通过兼并重组和破产退出等机制，从而达到优胜劣汰，实现结构的优化调整。要建立全国统一的药品市场。构建药品流通的现代物流体系，发展电子商务，大力推进药品市场的国内开放，促进药品在全国范围内自由流动和充分竞争。

3．3完善基本药物制度

3．3．1增强政府对基本药物的宏观调控

    修订和完善《中华人民共和国药品管理法》，制定监管配套措施，用法律手段保障基本药物政策在药品研究、生产、流通和使用等各个环节发挥其应有作用，协调好各有关部门间的关系，通过宏观调控和市场竞争机制相结合，促进并规范基本药物生产，保证方便、及时地供应基本药物，规范医院合理用药，建立合理用药考核机制，使基本药物能真正满足人们的基本医疗需求。

3．3．2建立基本药物的强制使用制度

    在基本药物制度下，对不同级别医院的购药量和使用量进行必要的规定。根据医疗机构的类型、大小等因素确定各类医疗机构基本药物的强制使用比例，指导临床合理使用基本药物。建芷国家基本药物应用信息库，了解各级医疗机构对基本药物的应用状况，监督基本药物制度的执行。